李岚 马泽平 益晓云
    一条条新修的通组入户路像丝带连接着农家小院，一排排崭新的太阳能路灯二字型排开，一桩桩粉刷一新的房舍掩映在青山绿树之中，一张张幸福的笑脸洋溢在村民脸上，还有那整洁的生态河堤和城里一样的洁净厕所、古朴典雅的文化墙以及山林中一群群健硕的生态散养鸡……
    11月1日，记者走进丹凤县龙驹寨街道办事处赵沟村，一个田园式的美丽乡村尽展眼前。可人们难以想象，就在几个月前，这里还是泥巴路通车难、河沟涨水就冲田、露天茅厕臭熏天的穷村子，现在已经成为丹凤县美丽乡村建设的样板，就连该县2000多户的移民搬迁点都选址在这里。
    如今在商洛，像赵沟这样发生翻天覆地变化的贫困村还有很多很多，商州区蟒岭流域、商南县金丝峡流域、柞水县西川流域等集中连片贫困区域的基础设施和公共服务正在实现质的飞跃。
    商洛市委、市政府和国家开发银行大胆创新探索出的开发性金融支持脱贫攻坚“商洛模式”，直击贫困村脱贫“最后一公里”问题，将让商洛701个建档立卡贫困村在未来几年享受到70亿元贷款的“民生大红包”。这一样板模式不仅可以破解贫困地区群众翘首期盼已久、地方政府想解决而无力解决的基础建设问题，为商洛打赢脱贫攻坚战提供了重要的资金支撑，也为全国贫困地区脱贫攻坚探索出了一条新路子。
    背景
    资金匮乏掣肘贫困地区脱贫攻坚的“篱笆”
    商洛，位于秦岭东段南麓、鄂豫陕三省结合部，因境内有商山洛水而得名。商洛历史悠久，曾是夏禹治水、仓颉造字、商鞅封邑、“四皓”隐居、闯王屯兵的地方，也是鄂豫陕革命根据地的中心区域。这里生态优美，风景秀丽，有“秦岭最美是商洛”美誉。境内资源丰富，发展潜力巨大，“金石药果”四大类资源富集，有“天然药库”“核桃之都”“板栗之乡”之称。
    但是，商洛也是全国14集中连片贫困地区之一，全市七县区均属国家扶贫开发工作重点县。目前，有701个贫困村、49万贫困人口，占全市村总数的52%、乡村人口的25.2%，贫困人口占全省贫困人口的13%左右，占全国贫困人口的0.8%左右，贫困发生率分别比全国、全省高出约19和12个百分点。由于贫困面积大、贫困程度深、返贫几率高，贫困人口绝大多数分布在高寒边远山区，生存环境恶劣，产业发展滞后，成为多年扶贫开发剩下的贫中之贫、困中之困，是脱贫攻坚中最难啃的“硬骨头”。特别是贫困村基础设施和公共服务，一直制约商洛贫困人口脱贫步伐，也成为打赢脱贫攻坚战的最大短板。
    自实施精准扶贫工作以来，商洛为改变贫困村基础设施落后现状，依靠内生动力，加大了贫困村基础设施投入力度，但由于经济总量小、贫困村基础建设面广，财政零散投入到贫困村建设的有限资金犹如杯水车薪，难以形成合力。
    从2005年开始，商洛就不断加强与国家开发银行互信合作，国开行陕西分行在商洛棚户区改造、城市基础设施建设等领域提供了大量资金支持，有力推动了商洛经济社会发展。
    脱贫攻坚战进入关键时期，一方是有着融资额度大、成本低、贷款期限长的国字招牌的开发银行，自愿服务国家脱贫攻坚战略；一方是贫困地区望“钱”兴叹，急需大量资金解决贫困村基础设施建设，助力群众脱贫致富。
    有没有可能，将国家开发银行的资金引进来用于贫困村基础设施改善上来？商洛市委、市政府主要领导和国开行陕西分行高层在长期合作交流中，也在进行着思想的碰撞，探索着合作的路径。
    想起来容易做起来难！国开行在市县以下不设分支机构，涉及贫困村点广面大的基础设施项目谁来监管，放贷资金安全么？贫困村子多，需要资金大，地方政府拿什么还款？……
    这一切，都在考验着双方高层决策者的智慧，没有可资借鉴的模式，要想有所作为，只能“摸着石头过河”。
    这一切，也在考验着双方高层的使命担当，要想斥巨资用于资金紧缺的贫困村基础建设，只有大胆尝试，放手一搏，闯出一条前所未有的路子来！
    探索
    协作推进搭建金融支持脱贫攻坚新平台
    消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，这是社会主义的本质要求，也是共产党人的神圣使命。
    脱贫攻坚进入“啃硬骨头”的关键期，金融扶贫成为增强贫困地区“造血”功能的重要路径，是脱贫攻坚系统中的强力引擎，也是解决贫困地区资金短缺问题的治本之策。
    商洛市委、市政府和国开行陕西分行就开发性金融如何支持贫困村脱贫攻坚一直保持着密切沟通。今年4月，国务院《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的通知》出台，这给双方合作提供了政策依据。
    机不可失！商洛市委、市政府及时与国开行陕西分行高层交流，双方站在响应党中央号召、贯彻落实国务院部署、携手推进脱贫攻坚的政治高度，达成了开发性金融助力脱贫攻坚的合作共识，确保以整合财政涉农资金为还款前提，以市、县区融资公司为承贷主体，贷款合作额度70亿元，全部用于支持701个建档立卡贫困村的基础设施建设。
    6月28日，商洛市政府与国开行陕西分行签署了《建档立卡贫困村基础设施建设项目贷款合作协议》，开发性金融支持商洛脱贫攻坚工作正式拉开序幕！
    为了确保项目选得准、资金落得实、贷款放得快、效益看得见，双方坚持从领导决策层面高层发力、高位推进、高点起步、高效运作，建立了由市政府和国开行陕西分行主要领导亲自参与的联席会议制度，双方抽调精兵强将，在商洛市财政局设立开发性金融支持脱贫攻坚工作办公室，展开了开发性金融支持脱贫攻坚的探索与实践。
    7月21日，商洛市委书记陈俊与国开行陕西分行行长成永旭共同签署“十三五合作备忘录”，并为“商洛市开发性金融支持脱贫攻坚工作合作办公室”揭牌！
    为保证开发性金融支持脱贫攻坚工作高质量有序运行，商洛在全市六县一区选择34个贫困村先行试点、积累经验。
    探索、实践，再探索、再实践。商洛市委、市政府主要领导多次深入合作办和贫困村调研指导工作，协调解决相关问题，提出目标任务和建设要求。国开行陕西分行、银监局领导亲赴一线，走村入户调研，指导推进工作。
    几月来，作为开发性金融支持脱贫攻坚工作的实施单位商洛市财政局和国开行陕西分行抽调专兼职干部80余人，召开各种座谈会、项目评审会和培训会20余场次，全方位推进开发性金融支持脱贫攻坚工作。全体工作人员夜以继日展开工作，有的一连半个月都吃住在单位，有的连续工作疲劳过度晕倒在办公室里……但看到一个个基础设施建设项目在贫困村落地生根，他们乐在其中。
    经过4个多月的艰苦奋战，商洛市开发金融性支持脱贫攻坚项目管理、资金管理、县级报账支付、涉农资金整合、报告制度、联合检查验收、档案管理等数十项制度办法陆续出台，并通过试点取得了成功的经验。
    经验
    创新体制探索开发性金融支持脱贫攻坚模式
    商洛市与国家开发银行陕西分行合作探索的开发性金融支持脱贫攻坚样板模式，得到了中省的认可和支持。9月22日，国家开发银行组织全国25个省级分行负责人在商洛召开现场会，学习推广商洛开发性金融支持脱贫攻坚的经验和做法。
    商洛开发性金融支持脱贫攻坚的成功经验概括为“政府主导、开行融资、财政牵头、市场运作、部门(乡镇)实施、示范带动”，具体就是：共建“一个平台”，破解“两个瓶颈”，发挥“三方优势”，创新“四个机制”，明确“五个职责”，调动“六个积极性”。
    共建“一个平台”。商洛市与国开行陕西分行结合开发性金融贷款的管理要求和农村扶贫工作实际，建立了开发性金融支持脱贫攻坚工作联席会议制度，联合设立了开发性金融支持脱贫攻坚合作办公室，办公室统一设在市、县区财政局，由财政局长兼任办公室主任、一名副局长兼任副主任并主持日常工作，内设综合协调组、项目监管组和资金管理组，形成了政银双方共管，财政、银行、城投三方参与，既分离又统一、既相互协作又互相监督的工作平台。
    破解“两个瓶颈”。农村基础设施项目面广、点多、线长，具有一定的特殊性，每一大类项目包含几十个甚至上百个小项目，加之商洛山大沟深，贫困村又地处偏远地区，交通极为不便。同时，国开行在市及县区又无工作机构，如何就近实施项目管理和支付资金，成为制约开发性金融支持脱贫攻坚工作的两大瓶颈。对此，国开行和商洛各级合作办在金融法律法规框架内，结合开发性金融贷款管理要求和农村基础设施项目特点，制定了《商洛市建档立卡贫困村基础设施国开行贷款资金建设项目管理办法》和《商洛市建档立卡贫困村基础设施建设项目国开行贷款资金县级报账支付办法》，破解了项目管理和资金落地的难题，实现了贷款资金和扶贫项目无缝对接。
    发挥三方优势。开发性金融支持脱贫攻坚工作在商洛能够顺利开展，一是发挥了国开行的资金优势，二是发挥了地方党委、政府的综合组织协调优势，三是发挥了地方财政部门就近监管的优势。三方分工协作、互补优势、有机融合，形成了“各烧一盘菜，共办一桌席”的集合体。
    创新“四个机制”。商洛市和国开行在没有任何现成经验借鉴的情况下，双方集思广益，创建了“四个运行机制”，创出了开发性金融支持脱贫攻坚的商洛模式。
    创新涉农资金整合机制。根据国务院和省政府有关文件精神，成立了由市县区政府主要领导担任组长的涉农资金整合领导机构，建立了“政府主导、部门联动、各负其责、高位推进”的整合工作机制，整合各类涉农资金作为后期还本付息的资金来源，并发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资本投入脱贫攻坚。
    创新投融资机制。市政府确定市城投公司为全市建档立卡贫困村基础设施建设贷款资金承接主体，负责与国开行衔接融资工作，承担还本付息资金的划转。资金通过县区城投公司转拨县区开发性金融支持脱贫攻坚合作办公室，由办公室实施报账，以政府购买服务方式取得信贷资金支持，县区政府分年筹集购买服务的资金。这样既符合市场化取得信贷支持的要求，又解决了脱贫攻坚资金来源不足的问题。
    创新项目管理机制。农村基础设施项目具有非常零散、形式纷繁，且单体金额小等特点，省国开行与市财政局制定了“一上一下”项目审批、零散项目分类打包、归口组织实施的管理办法，即项目由镇办组织村组申报并进行初审，县区主管部门审核分类汇总，统一打包报同级合作办和领导小组审定，合作办会同相关部门与省国开行对接确认项目，再编制实施方案，并办理项目建设的立项、规划、土地预审、环评手续；待市城投公司与省国开行将融资事项衔接妥后，通知县区合作办会同相关部门下达项目计划批复，最终交由项目主管部门或乡镇组织实施。
    创新县级联合审核报账支付机制。在搭建市县合作办这一平台的基础上，创新制定了县级联合审核报账支付办法，即县区城投公司按需将贷款资金拨付县区合作办报账专户，合作办按照项目实施单位或村组的报账申请和主管部门及镇办初审的结果进行审定，并将资金直接支付给项目实施单位(中标单位)或村组。报账专户实行专人管理、专账核算、封闭运行，不得超计划支付项目资金。资金报账工作接受省国开行、同级财政和城投公司的监督指导。
    明确“五个职责”。为形成“九牛爬坡、个个出力”，助力脱贫攻坚的良好态势，双方制定了五个相关部门的具体职责。一是明确了财政部门负责资金监管、绩效考评，筹措还本付息资金，并负责开发性金融支持脱贫攻坚工作办公室的管理。二是明确了项目主管部门负责项目的规划、方案编制、项目计划下达、日常管理、检查验收，对贷款资金报账凭证的完整性、合规性进行初审。三是明确了乡镇政府部门负责项目的申报，项目包抓工作队的管理，项目实施过程中矛盾协调解决及村组报账资料的初审。四是明确了代理银行部门负责提供资金结算业务，确保资金流转顺畅和安全，不得无故拖延支付。五是明确了项目负责部门具体组织实施、报账资料的收集和整理，并对所提供凭证的真实性、合法性、有效性的责任。
    调动“六个积极性”。一是完善村民代表对贷款项目的议事制度，健全项目公示制、民主监督制和验收参与制，调动了群众参与的积极性。二是把村组干部责任担当意识强作为主要选项，调动村组干部的积极性。三是项目实施分口管理、分口实施，调动了部门抓项目抓监管的积极性。四是在制度设计上，赋予了乡镇政府一定的职责，乡镇抓协调的积极性明显高涨。五是调动银行监管部门的积极性，省银监局、国开行审计直属分局提前介入指导，变事后检查为事前监管，把关口前移，银行监管部门对此项工作支持的积极性更加明显。六是调动社会力量的积极性。通过舆论宣传，试点经验得到了社会各方的关注，开发性金融社会影响日趋扩大，各方支持的积极性日渐提高。
    成效
    资金落地贫困村犹如“久旱逢甘霖”
    从仲夏到初冬，短短4个多月时间，商洛市和国开行陕西分行播撒的开发性金融支持脱贫攻坚的种子，已在商洛的沟沟岔岔破土成长，展现出强大的生命力。
    金秋十月，地处两省交界的商南县富水镇黄土凸村，修长的毛竹郁郁葱葱，房前屋后的香菇棚随处可见，一条刚修出的毛坯路沿河道蜿蜒延伸到远处。“这次国开行项目资金落户黄土凸村，来得太及时了，这压实的土坯路马上就能铺上水泥面子。”正在查看修路进展的富水镇党委书记田培训感慨地说，“山梁那边卢氏县瓦窑沟乡修的6米宽通村路到黄土凸交界处就断了，这边还一直是一条羊肠小道，不过这一历史即将改写”。
    黄土凸村共有365户1186人，其中182户都是贫困户，村里除了一条简易矿山路外，没有一条通村入户路。黄土凸发展潜力比较明显，当地毛竹、香菇、核桃产业都已形成规模，但是道路交通阻断了群众的致富梦，当地村民人均收入才4000多元。据当地群众介绍，由于路不通，在村里每斤湿香菇才卖2元钱，而运到县上香菇加工企业就能卖到5元钱。眼下，当地政府正利用国开行金融支持项目资金，用于黄土凸村改善交通、饮水、房屋改造、环境整治等工程建设，仅3条总长15.6公里的通村水泥路就投资了500多万元。路还没修好，县上食用菌企业闻讯就和当地香菇大户建起了香菇生产基地。
    第一批受惠于政府和银行派发的金融支持脱贫攻坚民生大红包，变化最快的要数丹凤赵沟村。“大道入户、院落整洁、土肥水美、鸟语花香，对我们广大农民群众而言，眼前就是幸福的小康生活。”贫困户王芳玲看着刚修整一新的院落高兴地说。上世纪80年代，她家修建了两层砖瓦房，随后丈夫突然离世就一直没钱拾掇装修。赵沟村引进开发性金融支持项目后，仅为她一家入户道路、院落硬化、房屋粉刷、安全饮水等就投资了5万多元。“我现在肩上脱贫的包袱减轻了，村里引进土鸡散养产业，我们拿地入股一年还能分不少钱。在家门口有舒适房子、有好产业，明年绝对有信心脱掉贫困户的帽子。”说完，灿烂的笑容从她布满皱纹的脸上洋溢出来。
    时下，走进商州区蟒岭流域，到处是一片火热的施工场景，沿线12个贫困村村容村貌一天一个样。当地政府按照“生态环境优美、村容村貌整洁、产业特色鲜明、公共服务健全、乡土文化繁荣、脱贫效果明显”的要求，全力打造以蟒岭绿道为载体，郊野型游览走廊、生态观光、美丽乡村和配套产业相结合的蟒岭区域扶贫综合开发项目，沿线涉及建档立卡内贫困村基础设施项目78个，总投资16980万元，其中利用国开行贷款资金达9000万元、政府自筹7980万元。目前，该区域12个贫困村综合整治类项目完成投资800万元，交通类项目完成投资4900万元，水利项目完成投资1200万元，公共服务设施配套类项目完成投资500万元。
    看着自己破旧的土坯房、泥巴院焕然一新，变成漂亮的新院落，地处蟒岭深处的张河村贫困户陈惠珍很激动：“国家这么好的政策，帮我们把村子修得这么漂亮，城里的人来了都很羡慕，村里老人都说是哪辈子积下的德才换得今天这福气呢。”
    近期，开发性金融支持脱贫攻坚项目在商洛的蟒岭流域、西川流域等地快速落地，极大改善了贫困地区群众的人居环境，提升了生活质量，贫困村处处焕发着新的生机和活力。仅蟒岭沿线12个贫困村就有5000多人直接受益，带动1000多贫困户3500多人就业脱贫。
    初冬的秦岭，尽管寒风凛凛，但开发性金融支持脱贫攻坚工作在商洛山区却热浪滚滚。国家开发银行陕西分行第一批投放的35亿元贷款，正在用于商洛贫困村村庄道路、安全饮水、沟渠治理、危房改造、环境治理、公共事业等项目建设，一批产业融合型、整村推进型、美丽乡村型、特色村落型的美丽乡村如雨后春笋在商洛各地涌现。整个70亿元项目的全面实施，将直接惠及46万贫困人口。
    目前，开发性金融支持脱贫攻坚的“商洛模式”也得到了中省相关部门的关注和赞同，国家开发银行已经在全国推广商洛开发性金融支持脱贫攻坚的经验。