近日,国务院办公厅转发了民政部等6部门联合起草的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（国办发〔2016〕70号，以下简称《意见》），民政部印发了《特困人员认定办法》（民发〔2016〕178号）。农村低保制度与扶贫开发政策如何有效地衔接？农村特困人员如何认定？市民政局局长贾意有就如何做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接进行了详细解读。
　　记者：国务院办公厅转发民政部等6部门联合起草的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》这个文件重大意义何在？
　　贾意有局长：当前，我国的反贫困事业进入了开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段，扶贫开发和农村低保成为国家打赢脱贫攻坚战的两个重要战略支撑点，迫切需要出台文件，对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口作出兜底性制度安排，通过农村低保制度维持其基本生活；对具有发展能力的贫困人口则采取扶贫措施，帮助其脱贫致富，形成低保维持生存、扶贫促进发展的良性格局，确保所有农村贫困人口与全体人民一道迈入小康社会。为此，民政部会同有关部门联合起草并提请国办转发了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》。在国家层面部署做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接工作，是中央综合性贫困治理战略的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战的重要保障。去年以来，中央扶贫开发工作会议、习近平总书记关于脱贫攻坚的系列讲话和中共中央、国务院下发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，都提出实行农村低保制度兜底脱贫。此次国务院办公厅转发的《意见》，就是贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和中央扶贫开发工作会议精神，对如何在脱贫攻坚战中发挥好农村低保兜底保障作用，作出的阐释、细化和具体化。《意见》的出台，将农村低保工作更好地融入到脱贫攻坚的战略部署中，进一步丰富、完善了脱贫攻坚政策体系。
　　记者：《意见》有哪些重要的政策创新？提出这些新要求有哪些考虑？
　　贾意有局长：《意见》从政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接等方面提出一系列明确要求：一、完善农村低保家庭贫困状况综合评估指标体系。当前，我国农村低保制度的实施并非完美，还存在这样那样的问题，政策完善、规范管理的任务非常繁重。现有的低保制度，主要考虑家庭收入、家庭财产和户籍状况三个因素，没有考虑到因残、因病致贫等支出性贫困因素。也就是说，申请对象如果严格按照户籍、家庭收入和家庭财产认定，该家庭可能已经超过低保最低限定标准，但是因家庭成员患重大疾病，花费已经导致家庭无法维持基本生活却不能享受低保，这一现状使基层工作人员陷入了两难境地。针对这一客观实际，《意见》作出了相应规定。这是对现有农村低保制度的完善和创新。二、将农村低保标准与国家扶贫标准衔接起来。对农村低保标准低于国家扶贫标准的地方，按照国家扶贫标准综合确定农村低保的最低指导标准；对于目前农村低保标准已经超过国家扶贫标准的地方，继续按照现有机制科学调整，保持农村低保标准不低于国家扶贫标准。这是中央层面首次对农村低保标准和国家扶贫标准关系作出的政策规范，是做好低保兜底脱贫工作的基础。三、对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，要求地方统筹使用扶贫开发政策。《意见》提出了地方统筹使用扶贫开发政策的要求，将这个责任交给了地方。四、对乡镇、村居、县级民政部门、扶贫部门提出了衔接工作方面的要求，目的在于加强部门合作和信息沟通。五、提出探索建立村级社会救助协理员制度、在乡镇（街道）现有编制内按照社会救助对象数量因素量化配备工作人员、用好政府购买服务机制等，主要目的是解决基层经办能力不足问题，确保事有人管、责有人负。
　　记者：怎样准确把握《意见》的基本精神？
　　贾意有局长：《意见》从总体要求、重点任务、工作要求、保障措施等方面，对做好农村低保制度与扶贫开发政策衔接工作做出了全面部署，为我们进一步做好衔接工作提供了基本遵循。各地在工作中深刻领会《意见》基本精神，应重点把握以下几点：
　　一、坚持依法行政，保持政策连续性。农村低保和扶贫开发工作都已经开展多年，各自形成了一套较为完整的政策体系，低保工作有《社会救助暂行办法》作为规范，扶贫开发也有一系列政策要求。做好衔接工作，一定要注意依法、依规行政，避免对现有的低保制度和扶贫开发政策体系造成根本性破坏。因此，《意见》提出了两个“规矩”：一是突出强调了“符合条件”。即，要进入农村低保或者扶贫建档立卡范围，必须符合各自的政策规定，不得降低条件或无条件将某类特殊群体集中纳入保障范围，造成“政策保、政策扶”；二是突出强调了“按规定程序”。这里的规定程序指的是低保和扶贫各自的申请审核审批程序，要进入低保范围必须按照低保的程序进行审核审批，不得绕过低保审核审批程序直接将某类群体纳入保障范围。
　　二、坚持资源统筹，充分发挥政策合力。按照本轮中央脱贫攻坚部署，彻底解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题，必须要充分利用好救助和扶贫各类资源，形成救助合力，切实做到应保尽保，应扶尽扶。要做好各类社会救助制度之间的衔接配合，对于因遭遇急难事件导致的短期家庭贫困、可首先纳入临时救助、医疗救助等制度覆盖范围，及时给予急难性救助；对于经这些制度仍不能解决的长期性困难问题，再按程序申请并纳入农村低保制度覆盖范围。同时，还要积极引导慈善等社会力量参与社会救助，为困难群众提供个性化、补充性救助服务。
　　三、坚持改革创新，着力解决突出问题。做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，必须坚持改革创新精神。当前农村低保制度与扶贫开发政策衔接中仍存在一些现实问题。如，目前农村低保制度还有不少不完善的地方，无论从政策体系，还是运行机制，乃至操作管理等，都有一些长期以来困扰我们规范管理的重点问题、难点问题。《意见》的创新性政策规定，为解决这些难点问题、突出问题指明了方向。各地在贯彻《意见》过程中一定要结合当地客观实际，充分发挥主观能动性，着力探索创新，推动农村低保制度规范发展、创新发展。
　　四、坚持部门协作，实现信息互联互通。习近平总书记在河北阜平考察时曾指出，“要真真实实把情况摸清楚。做好基层工作，关键是要做到情况明。情况搞清楚了，才能把工作做到家、做到位”。要实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，关键就在于加强部门协作，实现信息共享，把工作底数搞清楚。要尽快实现低保信息系统与扶贫开发信息系统的互联互通、信息共享，通过信息化手段提升服务水平和工作效率。
　　记者：当前，做好农村低保制度和扶贫开发政策衔接，应抓好哪些重点工作？
　　贾意有局长：《意见》对政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接都提出了新的要求，具体工作中要着力抓好以下四项工作。
　　一、抓好农村低保对象认定工作。《意见》要求完善农村低保家庭贫困状况综合评估指标体系，以家庭收入、财产作为主要指标，根据地方实际情况适当考虑家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出因素，综合评估家庭贫困程度，这是对现有农村低保制度的一个重大完善、重大创新，各地要结合当地工作实际，认真抓好落实。
　　二、抓好农村低保标准制定工作。《意见》要求，对农村低保标准低于国家扶贫标准的地方，要求按照国家扶贫标准综合确定农村低保标准的最低指导标准，要确保2020年所有的县区都能达到或者超过国家扶贫标准。这是习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的明确要求，也是我们衔接工作中的硬任务。对目前农村低保标准已经超过国家扶贫标准的地方，要按照现有机制继续科学调整，主要目的是保持农村低保标准不低于国家扶贫标准的态势。我们商洛市目前已经按照省上统一安排部署，从2016年10月1日起，把农村低保最低限定标准提高到3015元/人·年，实行分档救助（A档251元/人·月，B档210元/人·月，C档100元/人·月）。
　　三、抓好管理中的部门协同工作。农村低保制度与扶贫开发政策衔接，落实的基础在于管理。《意见》提出了明确要求，主要有三点：一要实行动态管理，要求乡镇（街道办）会同村（居）开展走访调查，及时掌握低保对象、建档立卡贫困人口情况及时上报民政、扶贫部门；二要实行部门间对象名单共享，要求县级民政、扶贫部门共享低保、特困和建档立卡人员、脱贫人员名单，定期会商交流农村低保对象和建档立卡贫困人口变化情况；三是要求乡镇（街道办）健全信息公开机制，做好公开公示工作，接受社会和群众监督。对于民政部门来说，一方面我们要配合扶贫部门，切实抓住建档立卡贫困人口动态调整的机会，帮助不在建档立卡范围内的低保对象申请纳入建档立卡范围；另一方面，要主动沟通扶贫部门，及时掌握低保和建档立卡人员重合信息，摸清工作情况，适时向党委、政府提出合理化建议。
　　四、抓好基层经办能力建设工作。《意见》要求：（1）探索建立村级社会救助协理员制度，协助做好社会救助申请、入户核查等事务性工作；（2）积极争取地方党委、政府支持，按照社会救助对象数量因素配齐工作人员，确保事有人管、责有人负；（3）充分利用政府购买服务机制解决经办能力不足问题。《意见》还要求注意指导基层把好低保“审核”关，夯实乡镇（街道办）党委政府领导和经办人员责任，切实发挥驻村干部和第一书记作用，坚决杜绝村（居）干部说了算和“人情保”“关系保”“政策保”等不规范问题。
　　记者：建档立卡贫困户纳入农村低保的资格条件和审核审批程序有哪些？
　　贾意有局长：建档立卡贫困户纳入农村低保应同时符合以下条件：⑴属建档立卡贫困家庭；⑵丧失劳动力，没有自我发展能力，目前，能够确定脱贫攻坚期内无法通过生产扶持、就业发展、搬迁安置或其他措施脱贫的家庭；⑶年人均收入低于3015元且家庭财产符合当地低保规定条件的家庭。
　　规范建档立卡贫困户纳入农村低保的审核审批程序。严格执行《陕西省最低生活保障工作规程》，严禁未经调查核实直接将任何群体或个人纳入低保保障范围。建档立卡贫困户申请农村低保，应以家庭为单位，由本人或其代理人向户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请，按规定提交相关材料，书面声明家庭收入和财产状况，并签字确认，履行授权家庭经济状况核实的相关手续，乡镇人民政府（街道办事处）应在村（居）民委员会的协助下，通过信息核对、入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议等方式，对申请人声明的家庭收入、财产状况及其他证明材料等进行调查核实，在申请人所在村（社区）公示后，报县区民政部门审批。县区民政部门应全面审查乡镇人民政府（街道办事处）上报的调查材料和审核意见，并按照不低于30%的比例入户抽查核实。对符合条件、拟批准的申请，在申请人所在村（社区）公示无异议后，予以批准；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。
　　记者：农村低保制度和扶贫开发政策衔接工作中应注意把握哪些问题？
　　贾意有局长：一、关于不在建档立卡范围内农村低保对象共享扶贫开发政策问题。在所有农村贫困人口中，最为困难的是低保对象、特困人员，低保对象、特困供养人员虽然通过政府救助解决了“吃、穿不愁”问题，但如果不能享受扶贫优惠政策，在义务教育、基本医疗和住房安全等方面仍难以实现“三保障”。让他们共享扶贫优惠政策，更能体现党和政府对困难群众的关爱，也更能得到人民群众的认同。相反，如果到2020年，农村最困难、最脆弱的低保对象，仍没有实现义务教育、基本医疗和安全住房“三保障”，生活上还面临很多困难，一定会严重影响各方面对脱贫攻坚成果的评价。因此《意见》要求，“对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，各地要统筹使用扶贫开发政策”。各县区要深刻领会《意见》精神，主动工作、积极作为，全力沟通协调，争取有关部门的支持和理解，努力使异地搬迁、资产收益、光伏扶贫、生态保护等扶贫开发政策能覆盖到所有农村低保对象和特困人员，促其实现富裕。避免在建档立卡贫困人口和低保对象、特困人员之间制造政策“鸿沟”，形成新的“悬崖效应”，引发困难群众攀比，进而影响社会和谐稳定。
　　二、关于减贫和减保的关系问题。低保是一项长期性的制度安排，主要瞄准收入低于低保标准的家庭，体现的是一个动态的相对贫困概念，保障的是社会上相对最低收入的这部分人群的基本生活。低保标准是随着物价等经济发展水平而不断调整的，实现的是动态管理，随着经济社会发展，农村低保标准会相应提高，即使考虑脱贫攻坚成效，农村低保人数也不是减的越快越多越好，而应有个适当的比率。《意见》指出，建档立卡贫困人口随着脱贫攻坚战略的实施将逐年减少，但绝不意味着低保人数也在减少。作为社会安全网的最后一道防线，如果救助规模太小，则很有可能兜不住底，引发各类冲击社会道德和心理底线的极端事件，影响社会稳定。
　　三、关于低保对象和建档立卡贫困人口的重合度问题。由于历史发展的多方面原因，农村低保和扶贫开发在管理部门、认定条件、认定程序和基层操作等方面不尽一致，导致农村低保对象和建档立卡贫困人口重合率不高。目前，在基层有两种倾向性认识：一是极力强调重合率，以低保标准和扶贫标准一致为由，要求将建档立卡对象全部纳入低保，实现100%重合；另一种，则认为，低保和扶贫是两项优惠政策，贫困户只能二选一，非此即彼，不能同时享受。这两种错误认识必须引导纠正！《意见》强调，低保和扶贫是两项各自独立的政策体系，低保除了考虑家庭收入外，还有财产条件、户籍条件限制，还有一系列规范程序，不符合低保条件和低保程序的，不能纳入保障范围，扶贫亦是如此。因此，实现低保对象和建档立卡贫困人口100%重合，理论上讲不通，实际操作中也行不通。所以衔接工作中，既要通过动态管理逐步提高重合率，又要防止片面追求重合率，冲击低保制度底线。简单地说，在农村建档立卡系统内的贫困户不一定都是低保户（如有的建档立卡家庭财产不符合低保财产条件等），建档立卡系统外，也允许有低保户（低保户和贫困户家庭收入计算口径不一致、动态管理时限不一致等）的存在。
　　四、关于农村低保标准高于扶贫标准后，是不是所有建档立卡贫困人口都应全部纳入低保问题。低保制度对所有困难群众一视同仁，低保实行的是动态管理下的应保尽保和按标施保。农村低保标准达到或超过扶贫标准后，建档立卡贫困户只要其家庭收入、财产、户籍条件符合当地低保政策规定，经低保程序审核审批后，都可以纳入低保救助范围。不符合上述条件或不经过上述程序，一定不能纳入低保范围。此外，对农村低保对象中有劳动能力的人员，要通过扶贫开发等政策，帮助他们自力更生，脱贫奔小康，逐步退出低保。扶贫部门在核定建档立卡对象时，以县为单位，在宣布脱贫前，低保金暂不计入家庭收入。
　　五、关于贫困县脱贫“摘帽”考核问题。《意见》要求各地民政部门在考核中，要积极争取地方党委政府把“农村低保标准必须达到国家扶贫标准”“农村低保对象、特困人员必须有效解决‘三保障’问题”作为考核“摘帽”的刚性条件，防止“摘了帽”，还依然存在农村低保对象和特困供养人员存在住房难、看病难、上学难等问题。
　　六、关于脱贫之后的低保覆盖面的问题。实现脱贫后，农村低保覆盖面的问题是我们今后工作研究的一个方向，但是我们必须坚持从经济发展实际出发，经济发展好的地区，覆盖面会低一些，但也不能太低；经济发展滞后的地区，覆盖面可以相对高一些。但无论如何都要保障困难群众的基本生活，让困难群众与全国人民一道共享改革发展成果。
　　记者：如何理解特困人员对象范围和认定条件？
　　贾意有局长：关于特困人员对象范围和认定条件，《特困人员认定办法》（以下简称《办法》）遵循《社会救助暂行办法》和《意见》有关规定，对特困人员对象范围作出进一步明确。规定城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下3个条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：（1）无劳动能力；（2）无生活来源；（3）无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。3个条件就是我们平常说的“三无”。三类人就是老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。特困人员认定的关键在于判断申请人是否符合“三无”条件。
　　一、关于无劳动能力。目前，我国尚无关于居民劳动能力鉴定的专门法规。《办法》遵照《民法通则》《老年人权益保障法》《未成年人保护法》有关规定，结合地方普遍做法，根据特困人员限定在老年、残疾、未成年人的特点，从年龄和残疾程度两方面对“无劳动能力”进行了规定。符合下列情形之一的，应当认定为本《办法》所称的无劳动能力：（1）60周岁以上的老年人；（2）未满16周岁的未成年人；（3）残疾等级为一、二级的智力、精神残疾人，残疾等级为一级的肢体残疾人；（4）省、自治区、直辖市人民政府规定的其他情形。
　　二、关于无生活来源。随着城乡居民基本养老保险、孤儿基本生活保障、高龄津贴、残疾人两项补贴等一系列惠民制度的建立和实施，严格意义讲，目前我国已不存在无任何生活来源的居民，“无生活来源”已经成为一个相对概念。根据这一实际和地方普遍做法，《办法》提出依据申请人的收入是否足以维持其基本生活，同时考察其财产状况，综合衡量其“生活来源”状况。规定申请人“收入总和低于当地最低生活保障标准，且财产符合当地特困人员财产状况规定”，认定其为“无生活来源”。为确保困难群众公平享有国家普惠性政策，《办法》依据有关政策规定，明确城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险、高龄津贴等普惠的转移性收入，在核算收入时不计入。
　　三、关于法定义务人无履行义务能力。法定义务人符合下列情形之一的，应当认定为本办法所称的无履行义务能力：（1）具备特困人员条件的；（2）60周岁以上或者重度残疾的最低生活保障对象，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；（3）无民事行为能力、被宣告失踪、或者在监狱服刑的人员，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；（4）省、自治区、直辖市人民政府规定的其他情形。
　　记者：怎样评估特困供养人员生活自理能力？
　　贾意有局长：特困人员生活自理能力，一般依据以下6项指标综合评估：（1）自主吃饭；（2）自主穿衣；（3）自主上下床；（4）自主如厕；（5）室内自主行走；（6）自主洗澡。根据本《办法》规定内容，特困人员生活自理状况，以上6项指标全部达到的，可以视为具备生活自理能力；有3项以下（含3项）指标不能达到的，可以视为部分丧失生活自理能力；有4项以上（含4项）指标不能达到的，可以视为完全丧失生活自理能力。